7.5. Управління державним боргом

 

Для оптимізації витрат, пов’язаних з фінансуванням дефіциту державного бюджету, держава здійснює управління державним боргом. Управління державним боргом – це сукупність заходів, які здійснюються державою в особі її уповноважених органів щодо визначення обсягів та умов залучення коштів, їх розміщення і погашення, а також забезпечення платоспроможності держави.

Державний борг можна розглядати з двох позицій: з одного боку, державне запозичення сприяє економічному зростанню, з другого — борг збільшує навантаження на державний бюджет. Тому необхідно знайти оптимальне співвідношення між інвестиціями, економічним зростанням і внутрішніми та зовнішніми запозиченнями. Умови залучення нових позик мають оцінюватися з урахуванням здатності держави обслуговувати внутрішній та зовнішній борг за раніше прийнятими зобов’язаннями.

Управління державним боргом у цьому контексті можна розглядати у двох аспектах — широкому й вузькому. Під управлінням державним боргом у широкому розумінні вважається формування одного з напрямів фінансової політики держави, пов’язаної з її діяльністю у ролі позичальника, кредитора і гаранта. Управління державним боргом у широкому розумінні входить у компетенцію державних органів влади і управління, які визначають загальний обсяг бюджетного дефіциту, обсяг позик, необхідний для його фінансування, основні напрями й засоби впливу на грошовий обіг, виробництво, кредит, зайнятість, можливість і доцільність здійснення різних загальнодержавних програм.

Під управлінням державним боргом у вузькому розумінні вважається комплекс дій, пов’язаних з підготовкою до випуску і розміщенням боргових зобов’язань держави, наданням кредитів і гарантій, а також проведенням операцій з обслуговування та погашення державного боргу.

Стратегію управління державним боргом України затверджує Кабінет Міністрів України, а управління державним боргом здійснює Міністерство фінансів України або за його дорученням та від його імені інші організації та установи.

Стратегічною метою управління державним боргом є: забезпечення необхідними обсягами ліквідних коштів загального державного управління та мінімізація витрат, пов’язаних з ризиками, погашенням та обслуговуванням державного боргу; створення передумов макроекономічної стабільності у коротко та довгостроковому періодах.

У процесі управління державним боргом вирішуються такі завдання:

-         пошук ефективних умов запозичення коштів під кутом зору мінімізації вартості боргу;

-         недопущення неефективного та нецільового використання запозичених коштів;

-         забезпечення своєчасної і повної сплати суми основного боргу та нарахованих відсотків;

-         визначення оптимального співвідношення між внутрішніми та зовнішніми запозиченнями за умови збереження фінансової рівноваги держави;

-         забезпечення стабільності валютного курсу та фінансового ринку.

 

До принципів ефективного управління державним боргом належать такі:

-         безумовність — забезпечення режиму безумовного виконання країною всіх зобов’язань перед інвесторами і кредиторами, які вона як позичальник взяла на себе при укладанні договору позики;

-         зниження ризиків – розміщення і погашення позик у такий спосіб, щоб максимально знизити вплив коливань кон’юнктури світового ринку капіталів і спекулятивних тенденцій ринку цінних паперів на ринок державних зобов’язань;

-         оптимальність структури — підтримання оптимальної структури боргових зобов’язань за строками обертання і погашення;

-         зберігання фінансової незалежності — підтримання оптимальної структури боргових зобов’язань держави між інвесторами-резидентами й інвесторами-нерезидентами;

-         прозорість – дотримання відкритості при випуску позик, забезпечення доступу міжнародних рейтингових агентств до достовірної інформації про економічний стан у державі для забезпечення високої кредитної репутації і рейтингу держави-позичальника.

 

Управління державним боргом здійснюється у три етапи: залучення, використання та погашення. На етапі залучення позик управління державним боргом проводиться у контексті бюджетного процесу. Так, Законом України «Про державний бюджет України» на відповідний рік установлюються граничні розміри боргу, вказуються обсяги державних запозичень із чіткою класифікацією на внутрішні і зовнішні. На стадії залучення позик основна увага приділяється мінімізації витрат при погашенні боргу з урахуванням таких параметрів: обсяги позик; форми І умови запозичення (відсоткові ставки і валюта; терміни погашення і пільговий період; можливі загальноекономічні і політичні умови); структура позик (за кредиторами й формами позик).

Управління розміщенням запозичених коштів є основною складовою усього механізму управління державним боргом і грунтується на принципі максимізації доходу від залучених позик і створення джерел його погашення. Існує декілька способів використання позик:

-         фінансовий, за якого державні позики виступають джерелом фінансування Інвестиційних проектів і спрямовуються на розвиток національного виробництва. Цей спосіб є найпрогресивнішим видом використання державного боргу;

-         бюджетний, коли залучені ресурси спрямовуються на поточне споживання, шляхом фінансування поточних бюджетних витрат, у тому числі на покриття дефіциту бюджету. Цей спосіб використання коштів є найменш ефективним з існуючих;

-         фінансово-бюджетний, за якого запозичення використовуються як на фінансування поточних бюджетних потреб, так і на Інвестиційний розвиток економіки загалом.

Завершальним етапом управління державним боргом є його погашення та обслуговування, що здійснюються шляхом проведення платежів з виконання боргових зобов’язань перед кредиторами щодо погашення основної суми боргу, сплати відсотків та супутніх витрат, які передбачені умовами випуску державних цінних паперів, угодами про позику, державними гарантіями та іншими документами. Під погашенням боргу розуміють здійснення платежів на виконання боргових зобов’язань держави щодо сплати основної суми боргу, а під обслуговуванням боргу — здійснення платежів на виконання боргових зобов’язань держави щодо сплати відсотків, комісій та інших платежів, які передбачені умовами запозичення, крім сплати основної суми боргу.

Погашення та обслуговування державного боргу України здійснюються за рахунок коштів, передбачених на цю мету в Законі України «Про Державний бюджет України» на відповідний рік. Витрати на обслуговування та погашення державного боргу здійснюються Міністерством фінансів України відповідно до кредитних договорів, а також нормативно-правових актів, за якими виникають державні боргові зобов’язання, незалежно від обсягу коштів, визначеного на таку мету законом про Державний бюджет України. Якщо очікуваний обсяг витрат на обслуговування та погашення державного боргу перевищить обсяг коштів, визначений законом про Державний бюджет України на таку мету, Міністерство фінансів України невідкладно інформує про це Кабінет Міністрів України. Кабмін невідкладно інформує про очікуване перевищення таких витрат Верховну Раду України та подає у двотижневий строк пропозиції щодо внесення змін до закону про Державний бюджет України.

Мінімізація вартості обслуговування державного боргу є стратегічним завданням управління державним боргом, а в ширшому розумінні – всієї бюджетно-податкової політики. Це завдання узгоджується не лише з чисто фіскальними інтересами, а й з потребами стимулювання інвестиційної активності, а також із довгостроковим поліпшенням добробуту населення, оскільки економія поточних витрат на обслуговування боргу знижує податковий тягар для майбутніх поколінь.

З метою забезпечення платоспроможності держави, тобто можливості погашення боргів, застосовуються різноманітні методи коригування позикової політики. Найпоширенішими є рефінансування боргу та реструктуризація боргу.

Рефінансування державного боргу — це погашення основної заборгованості Й відсотків за рахунок коштів, отриманих від розміщення нових позик. Для успішного застосування механізму рефінансування необхідна висока фінансова репутація країни-позичальника. На міжнародному фінансовому ринку репутація позичальників виражається в рейтингах, що присвоюються відповідній країні спеціальними агентствами згідно з міжнародними правилами рейтингування.

Реструктуризація державного боргу — це перегляд умов його обслуговування (відсотка, суми, строків сплати). Найпоширенішою є реструктуризація офіційного боргу, яка відбувається в рамках «Паризького клубу». Найбіднішим країнам-боржникам з метою полегшення боргового тягаря пропонується вибір одного із варіантів допомоги з боку урядів-кредиторів, які є членами «Паризького клубу». Офіційні кредитори надають такі види допомоги: часткове анулювання боргу; подальше продовження термінів дії боргових зобов’язань; зниження відсотків за обслуговування боргу.

Іншими методами управління державним боргом є конверсія, консолідація, уніфікація, обмін облігацій за регресивним співвідношенням, відстрочення погашення й анулювання боргу.

Конверсія — це зміна дохідності позики. Вона здійснюється у разі зміни ситуації на фінансовому ринку чи погіршення фінансового стану держави, коли вона не в змозі виплачувати передбачуваний дохід.

Консолідація – це передання зобов’язань за раніше випущеною позикою на нову позику з метою продовження терміну позики. Вона проводиться у формі обміну облігацій попередньої позики на нові. В окремих випадках може застосовуватись і скорочення термінів позики.

Уніфікація – це об’єднання кількох позик в одну, коли облігації раніше випущених кількох позик обмінюються на облігації нової позики.

Обмін облігацій за регресивним співвідношенням полягає в тому, що кілька раніше випущених облігацій прирівнюють до однієї нової. Це вкрай небажаний метод, оскільки він означає не що інше, як часткову відмову держави від своїх боргів.

Відстрочення погашення означає перенесення строків виплати заборгованості, при цьому на період перенесення строків погашення боргу виплата доходів також припиняється. Відстрочення погашення позики, як правило, проводиться тоді, коли випуск нових позик є фінансово недоцільним, оскільки всі доходи від позик використовують на обслуговування раніше випущених позик.

Конверсія, консолідація й уніфікація державних позик та обмін облігацій держави здійснюються переважно щодо внутрішнього державного боргу. Щодо відстрочення погашення позики, то цей захід можливий і стосовно зовнішніх зобов’язань, проте за згодою кредиторів.

Анулювання боргу означає повну відмову держави від зобов’язань стосовно випущених позик (внутрішніх, зовнішніх, з усього державного боргу). Анулювання боргів може бути зумовлене фінансовою неспроможністю держави, тобто її банкрутством, або внаслідок приходу до влади нових політичних сил, які з певних причин відмовляються визнати фінансові зобов’язання попереднього уряду. Однак відмова держави від своїх зобов’язань не може розглядатись як допустимий варіант. Авторитет держави, як і будь-якого боржника, залежить від визнання нею своїх боргів і забезпечення їх повного погашення у встановлені терміни.