6.4. Механізм збалансування місцевих бюджетів

 

Для забезпечення принципу самостійності місцевих бюджетів і надання фінансової незалежності органам місцевого самоврядування при виконанні покладених на них функцій значна увага повинна приділятись вдосконаленню механізмів балансування місцевих бюджетів. Під балансуванням місцевих бюджетів розуміють фінансове вирівнювання з метою усунення вертикальних і горизонтальних фінансових дисбалансів місцевих бюджетів.

Вертикальний фіскальний дисбаланс – це невідповідність між обсягами фінансових ресурсів того чи іншого рівня влади, регіонального або місцевого, з обсягами завдань і обов’язків, які на нього покладаються у процесі розподілу компетенцій між центральною, регіональною і місцевою владами. Це означає недостатність фінансових ресурсів певного рівня влади для забезпечення громадських і державних послуг на рівні мінімальних стандартів, гарантованих державою. З теорії публічних фінансів є відомою назва «непрофінансований мандат». Суть його в тому, що держава наділяє органи місцевого самоврядування певними зобов’язаннями, але при цьому не підкріплює їх фінансовими ресурсами.

Вертикальний фіскальний дисбаланс можна усунути кількома шляхами:

        центральна влада або влада вищого територіального рівня може взяти на себе частину обов’язків із надання державних і громадських послуг і тим самим зменшити коло обов’язків того рівня влади, в якого виник вертикальний фіскальний дисбаланс; • запровадження тим рівнем влади, який має вертикальний фіскальний дисбаланс, додаткових податків або підвищення податкових ставок у межах відповідних територій;

        передача центральною владою частини своїх податків тому рівню влади, який має такий дисбаланс;

        за рахунок надання центральною владою грантів (грошових допомог із спеціального фонду), субсидій та інших трансфертів. Конкретний вибір напряму усунення вертикальних фіскальних дисбалансів визначається політикою фінансового вирівнювання, що здійснюється у тій або іншій державі.

На відміну від вертикальних фіскальних дисбалансі в, горизонтальні фіскальні дисбаланси пов’язані з різними фінансовими можливостями органів влади одного територіального рівня. Горизонтальний фіскальний дисбаланс – це невідповідність між обсягами фінансових ресурсів територіальних одиниць, що мають однакові обсяги покладених на них завдань.

Горизонтальний фіскальний дисбаланс виникає у разі, якщо:

        існують так звані «бідні» і «багаті» території;

        існує більш висока вартість державних і громадських послуг у межах одних територій порівняно з іншими;

        одна або кілька територій того ж рівня не мають достатніх фінансових ресурсів для надання державних І громадських послуг в обсягах, які надаються іншими територіями згідно з певними стандартами;

        деякі території мають більші потреби, ніж інші. Так, у структурі населення окремих територій може бути більшою частка дітей шкільного віку, що зумовлює додаткову потребу в школах; або більшою є частка пенсіонерів, а це потребує додаткових видатків на соціальні потреби.

Горизонтальні фіскальні дисбаланси можна усунути вищими податковими ставками в межах відповідних територій, однак це буде несправедливо щодо населення цих територій. Тому держава повинна долати такі дисбаланси за допомогою політики фінансового вирівнювання.

Фінансове вирівнювання – це процес усунення вертикальних І горизонтальних дисбалансів. За допомогою механізму фінансового вирівнювання здійснюються заходи щодо перерозподілу фінансових ресурсів як між ланками системи бюджетів по вертикалі, так і між «бідними» й «багатими» територіями — по горизонталі.

У зарубіжних країнах фінансовим вирівнюванням уважається система інструментів і заходів, за допомогою якої усуваються фіскальні дисбаланси шляхом перерозподілу фінансових ресурсів по вертикалі бюджетної системи і по горизонталі між адміністративно-територіальними одиницями. При цьому метою фінансового вирівнювання є досягнення ситуації, за якої обсяг місцевих податків відтворює лише результат власного вибору громади, але жодним чином не позначається на рівні наданих місцевою владою послуг, на ефективності використання ресурсів або на економічному результаті діяльності місцевої влади.

Потреба запровадження фінансового вирівнювання в Україні зумовлена низкою об’єктивних причин:

1. Нерівномірність територіального розміщення продуктивних сил, що зумовлює диференціювання податкової бази регіонів і територій України. При цьому простежується тенденція до зростання диференціації податкової бази та зміщення центрів її розміщення. Порівняно зменшується роль традиційних індустріальних регіонів і зростає значення столиці держави. Ще більше занепадає податкова база аграрних областей України.

2. Значна диференціація обсягів витрат у сфері надання державних і громадських послуг та цін на ці послуги. З огляду на екологічну забрудненість більш високі витрати на ці послуги здійснюють східні регіони України та регіони зони Чорнобильської катастрофи. Зростає ціна таких послуг у столиці держави та в інших великих містах.

3. Необхідність здійснення центральною владою ефективних заходів Із забезпечення єдиних стандартів державних і громадських послуг на всій території держави відповідно до гарантованих Конституцією України соціально-економічних прав громадян України. Наразі такі стандарти в Україні не розроблено, унаслідок чого сформувався й поглиблюється розрив у рівнях життя в окремих регіонах України, у міській і сільській місцевостях.

4. Потреби передання від центральної влади на місцевий рівень значної частини видатків, не властивих для її конституційних функцій, що більш ефективно здійснюватимуться на місцевому рівні. Це стосується видатків з фінансування освіти, культури, охорони здоров’я, фізкультури і спорту та деяких інших.

5. Існування так званих зовнішніх ефектів соціальних виплат. Це означає, що послугами, які фінансуються з бюджету однієї адміністративно-територіальної одиниці, користуються і жителі інших територіальних одиниць, але їхні владні органи при цьому не здійснюють ніяких витрат.

Внаслідок значних відмінностей у розвитку фінансової бази кожного окремо взятого регіону наша держава збалансовує регіональні фінансові системи лише за допомогою міжбюджетних розрахунків – надання дотацій і субвенцій, щоправда, останніми роками у визначених за допомогою ґрунтовних розрахунків обсягах. А пошук внутрішньорегіональних причин розбалансованості, на жаль, ще досі

не проводився, як і не робилося спроб визначення самої величини збалансованості фінансової системи регіону.

Застосування системи міжбюджетних розрахунків далеко не розв’язує всіх проблем, а подекуди навіть загострює їх. Регіони, які за економічним потенціалом спроможні самостійно покривати видатки свого бюджету, змушені спочатку перераховувати значну частку доходів до бюджетів вищого рівня, а пізніше просити повернути необхідні суми коштів для покриття поточних видатків, обов’язково детально обґрунтувавши доцільність їх проведення. Подібна ситуація вигідна лише для економічно слабших регіонів, оскільки вони у такому разі отримують додаткові кошти понад зароблені на покриття видатків. При цьому на місцях немає будь-яких стимулів для пошуку шляхів додаткової акумуляції коштів, через що наша держава загалом змушена постійно збільшувати як внутрішній, так і зовнішній борг для покриття хоча б першочергових видатків.

У зв’язку з цим потрібно запровадити нові механізми міжбюджетних відносин, які б передбачали поступове вирівнювання забезпеченості адміністративно-територіальних одиниць бюджетними коштами при одночасному створенні стимулів для місцевих органів влади і самоврядування до раціоналізації показників місцевих бюджетів та нарощування їх дохідної бази. Пріоритетним напрямом бюджетної політики має стати впорядкування взаємовідносин між місцевими бюджетами шляхом чіткого розмежування повноважень між місцевими органами виконавчої влади, обласними та районними органами місцевого самоврядування територіальних громад щодо формування бюджетів. Також необхідно стимулювати систему солідарного фінансування спільної власності територіальних громад.

Таким чином, під балансуванням місцевих бюджетів слід розуміти процес їх фінансового вирівнювання шляхом усунення невідповідності між обсягами фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування і обсягами завдань та обов’язків, які на них покладаються (вертикальних фінансових дисбалансів), а також невідповідності між обсягами фінансових ресурсів територіальних одиниць, які мають однакові обсяги завдань (горизонтальних фінансових дисбалансів) з метою формування достатніх фінансових ресурсів для надання державних і громадських послуг в обсягах, що надаються територіальними одиницями відповідно до певних стандартів.